Aylık kavramı içine hangi maaş kalemlerinin dahil olduğu hk.

Karar

 

Kamu İdaresi Türü          Belediyeler ve Bağlı İdareler     

 

Yılı         2017    

 

Dairesi  6           

 

Dosya No           47030  

 

Tutanak No        48987  

Tutanak Tarihi   10.2.2021         

 

Kararın Konusu Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar        

 

 

Mevzuatta öngörülenden fazla sosyal denge tazminatı ödemesi yapılması:

 

248 sayılı Ek İlamın 8. maddesiyle; … Belediye Başkanlığı ile Tüm Yerel Yönetim Çalışanları Sendikası (TÜM-YEREL-SEN) arasında imzalanan ve 01.01.2016 tarihinden itibaren geçerli olan toplu iş sözleşmesi ile Sağlık İşleri Müdürlüğünde çalışan sendika üyesi personele mevzuatın öngördüğü tutardan fazla sosyal denge tazminatı ödendiği gerekçesiyle … TL’nin tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir. {***85 sayılı (Asıl) İlamın 9. maddesiyle aynı konu hakkında; “toplu sözleşmeye göre hesaplanan tavan tutarın brüt tutar üzerinden değerlendirilmesi ve belirtilen diğer hususlara uygun olarak kamu zararının yeniden hesaplanarak ve sorumluların savunmaları alındıktan sonra düzenlenecek ek raporun Daireye intikaline değin konunun hüküm dışı bırakılmasına ve gereğinin temini için Denetçisine muhtıra verilmesine” karar verilmiş, alınan savunmalar neticesinde de Sayıştay 6. Dairesi, hüküm dışı kaydını kaldırarak düzenlediği 248 sayılı Ek İlamla işbu temyize esas tazmin hükmünü vermiştir.***}

 

Sorumlu [(Ödeme Emri Belgesi Üzerinde İmzası Bulunan) Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla temyiz talep eden …] (aynı ilam maddesi ile ilgili olarak temyiz talebinde bulunan sorumluların kendi gündem sırasında görüşülen dosyalarındaki temyiz dilekçelerinde de tamamen aynı olmak üzere), temyiz dilekçesinde özetle; temyiz nedenleri olarak;

 

1. İlamda tavan tutar uygulamasına ilişkin olarak ileri sürülen hususların, uluslararası antlaşmalarla hüküm altına alınan düzenlemelere ve yüksek mahkemelerin konuya ilişkin olarak vermiş olduğu kararlara aykırı olduğunu, temyiz konusu İlamda özetle, sorgu konusu yapılan hususun toplu sözleşme yapılmamasına ilişkin olmayıp; yasal sınır içerisinde olması gerektiği, toplu sözleşmelere kanunla tavan tutar sınırlamasının getirilmesinin Anayasanın 53 üncü maddesi gereği olduğu, her ülkenin ekonomik gücünün farklı olmasından dolayı uluslararası sözleşmelerde, mali haklara girilmediği; sadece temel hak ve özgürlere koruma getirildiği, toplu sözleşme hakkının tanınmasının; hu hakkın sınırsız olacağı anlamına gelmediği, 4688 sayılı Yasa ile hakka bir sınırlama getirildiği belirtilerek tavan tutar uygulamasının hukuka uygun olduğu hususlarının ifade edildiğini, yukarıda yapılan değerlendirmelerin kabulünün mümkün olmadığını, Daire İlamında tavan tutar uygulamasının hakka ilişkin bir sınırlama olduğunun kabul edildiğini; ancak bu hakkın kapsamı ve sınırlamanın ne şekilde yapılabileceği belirlenmeksizin sınırlamanın meşru ve hukuka uygun olduğunun kabul edildiğini, oysaki toplu sözleşme hakkının temel dayanakları incelendiğinde bu hakkın sınırlarının da ne şekilde çizilebileceğinin görülebileceğini, bu nedenle öncelikle toplu sözleşme hakkına ilişkin temel hukuk normlarının ele alınması gerektiğini,

 

Toplu Sözleşme Hakkının Temel Dayanakları:

 

1.1. T.C. Anayasasının 53 üncü Maddesi

 

Anayasamızın 53 üncü maddesine, 7/5/2010 tarihinde eklenen 3 üncü fıkrada memurlar ve diğer kamu görevlilerinin, toplu sözleşme yapma hakkına sahip olduklarının, 4 üncü fıkrasında uyuşmazlık halinde hakem kuruluna başvurulacağının ve kurul tarafından verilecek kararın kesin olduğunun, 5 inci fıkrasında ise hakkın kapsamı ve sair hususların yasa ile düzenleneceğinin belirtildiğini,

 

1.2. 98 Nolu İLO Sözleşmesi

 

Uluslararası Çalışma Örgütünün (İLO) 98 nolu Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkı Sözleşmesinde toplu pazarlık hakkının tüm çalışanlar için düzenlendiğini, 1949 yılında kabul edilen ve uluslararası çalışma koşullarına ilişkin en temel hukuki belgelerden biri olan bu belgemin Türkiye tarafından 1952 yılında imzalandığını, sözleşmenin 6 ncı maddesinde “devletin idare mekanizmasında görevli olan memurların” durumunu kapsamadığının belirtildiğini, ancak, İLO Bilirkişiler Komitesinin, bu hükmün, sadece, doğrudan devletin yönetimine ilişkin faaliyet gösteren memurları kapsam dışı bıraktığını yorumladığını ve bu yorumun da AİHM tarafından kabul edildiğini, Demir ve Baykara tarafından ifade edildiği üzere; “Bu istisna dikkate alınarak, hükümet, kamu kuruluşları veya otonom kamu kurumlan tarafından is verilen diğer herkes, Komite’ye göre, 98 sayılı Sözlesme'de öngörülen güvencelerden diğer çalışanların yararlandığı sekliyle yararlanmalıdırlar ve sonuç olarak maaş konusunun da içinde bulunduğu çalışma koşullarına ilişkin olarak toplu görüşme yapma hakkına sahip olmalıdırlar.” (Türkiye, no. 34503/97) şeklinde bir yorumlama getirilmesi gerektiğini,

 

1.3. 151 Nolu İLO Sözleşmesi

 

1978 yılında kabul edilen ve ülkemizce 1981 yılında onaylanan 151 sayılı İLO Sözleşmesinin 7 nci maddesinde de kamu görevlilerine, kamu makamları ile çalışma koşullarının düzenlenmesi amacıyla toplu görüşme hakkı tanındığını, Sözleşmenin 98 nolu Sözleşmede tanınan hakları daraltıcı şekilde kullanılamayacağını ve sadece silahlı kuvvetler vb. birimlerin sözleşme haricinde tutulabileceğini düzenlediğini, bilindiği üzere AİHS’nin 11 inci maddesinde toplantı ve dernek kurma özgürlüğünün düzenlendiğini, Sözleşmede, diğer temel hak ve özgürlükler gibi bu hakkın da çok genel hatları ile düzenlendiğini, ikinci kuşak sözleşmeler, ek protokoller ve en önemlisi AİHM içtihatları ile örgütlenme ve toplu hareket etme hakkının içeriğinin doldurulduğunu, Sözleşmenin yorumlanmasında ve hak ve özgürlüklerin içeriklerinin belirlenmesinde AİHM’in temel yaklaşımının şu şekilde olduğunu; “AİHS her şeyden önce insan haklarının korunmasına yönelik bir sistem olduğundan, AİHM, AİHS'yi, AİHS'de yer alan hakları teorik ve aldatıcı değil uygulanabilir ve etkili kılacak bir şekilde yorumlamalı ve uygulamalıdır.” (Bkz. diğer kararların yanı sıra. Demir ve Baykara - Türkiye, no. 34503/97 Stec ve Diğerleri —İngiltere (karar) [BDJ, no. 65731/01 ve 65900/01), ikinci nesil sözleşmeler arasında temyiz konusu açısından en önemlilerinden olan Avrupa Sosyal Şartının 16/06/1986 tarihinde, Gözden Geçirilmiş Avrupa Sosyal Şartının ise 22/03/2007 tarihinde ülkemizce onaylandığını, bu sözleşmelerin 6 ncı maddelerinde tüm çalışanların toplu pazarlık hakkına sahip olduğu düzenlemesine yer verildiğini ancak ülkemizce her iki sözleşmeye de şerh konulduğunu ve kabul edilmediğini, Avrupa Parlamentosunca 2000 yılında kabul edilen (Türkiye’nin tarafı olmadığı) Avrupa Birliği Temel Haklar Şartının 28 inci maddesinde de toplu sözleşme hakkına yer verildiğini, ülkemizin bu düzenlemelerin bir kısmına taraf olmamasının, sıklıkla AİHM’e sunulan Türkiye savunmalarında yer verilmiş ise de AİHM tarafından isabetli olarak görülmediğini, zira kendi içtihatlarında belirttiği üzere AİHM’nin “AİHS metnindeki terim ve kavramların anlamlarını tanımlamada, AİIIS dışındaki uluslararası hukuk öğelerini, bu öğelerin yetkili organlarca yorumlanmasını ve Avrupa Devletlerinin bunların ortak değerlerini yansıtan uygulamalarını dikkate alabilir ve almalıdır. ... Bu bağlamda, savunmacı devletin ilgili davanın konusuna ilişkin olarak uygulanabilir olan belgelerin tümünü onaylamış olması gerekmemektedir. (Demir ve Baykara - Türkiye, B No 34503/97, 12/11/2008)” dediğini, bu gerekçeler doğrultusunda insan haklarının korunmasını amaçlayan AİHS’nin maddelerinin, uluslararası hukuk öğeleri ışığında (savunmacı ülke bu öğelere imza atmamış olsa dahi) dinamik şekilde yorumlanmakta olduğu, bu bağlamda AİHM’nin, toplu sözleşme hakkının Sözleşmenin 11 inci maddesi kapsamında olmadığına dair eski içtihadını değiştirdiğini; “Bu gelişmeler ışığında, AİHM, toplu görüşme ve toplu sözleşme hakkının 11. maddenin özünde var olan bir unsur teşkil etmediği yönündeki içtihadının (yukarıda anılan İsveç Lokomotif Sürücüleri Sendikası; yukarıda anılan Schmidt ve Dahlström), uluslararası hukuk ve yerel hukuk sistemlerinde bu konulardaki somut gelişimleri dikkate alacak şekilde yeniden gözden geçirilmesi gerektiğini değerlendirmiştir. AİHM’nin iyi bir gerekçe olmadan geçmiş davalarda oluşan içtihatlarından sapmaması, yasal kesinlik, öngörülebilirlik ve kanun önünde eşitliğin menfaatine olmasına rağmen, dinamik ve gelişimsel bir yaklaşım koruyamaması yenilik ve gelişme açısından engel riski oluşturur (bkz., yukarıda anılan Vilho Eskelinen ve Diğerleri). Sonuç olarak, AHİM, hem uluslararası hem de ulusal alanda çalışma kanunundaki gelişmeleri ve Sözleşmeci devletlerin bu konulardaki uygulamalarını dikkate alarak, işverenle toplu görüşme yapma hakkının, esas itibariyle, 11. maddede ortaya konan “çıkarlarını korumak için sendikalar kurmak ve sendikalara katılmak hakkının” temel unsurlarından biri haline geldiğini ve devletlerin sistemlerini, gerekli gördükleri takdirde temsilci sendikalara özel statü tanıyacak şekilde, düzenlemekte serbest olduklarını değerlendirmiştir. Bu hakların kullanılmasında AİHS’nin 11/2 maddesi anlamı dahilinde “devletin idare mekanizmasında görevli olanlar” - ancak somut davada başvuranlar bu sınıflandırmaya dahil değildir - üzerinde uygulanması gerekebilecek “meşru sınırlamalar” saklı kalmak kaydıyla, çok özel durumlar dışında, diğer çalışanlar gibi devlet memurları da bu haklardan yararlanmalıdırlar. (Demir, Baykara-Türkiye), bu açıklamalar ışığında toplu sözleşme yapma hakkının AİHS’nin 11 inci maddesi kapsamına giren bir temel hak olduğunu; dolayısıyla buna ilişkin tüm güvencelerden de yararlanacağının açık olduğunu, Daire İlamında hakkın kullandırılmaması ile hakkın sınırlanması arasında bir fark olduğunun öne sürüldüğünü, tavan tutarın hakkın özüne dokunmadığının; ancak bir sınırlama getirdiğinin belirtildiğini, bu takdirde genel olarak temel hak ve özgürlüklerin ne şekilde sınırlanacağının ve özel olarak da toplu sözleşme hakkının hangi hallerde sınırlanabileceğine ilişkin temel kuralların da ele alınması gerektiğini,

 

2. Toplu Sözleşme Hakkının Kapsamı ve Kısıtlanma Usulü: Anayasamızın 13 üncü maddesinde; “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.” hükmüne yer verildiğini, AİHS’nin 11 inci maddesinin 2 nci fıkrasında ise; “Bu hakların kullanılması, yasayla öngörülen ve demokratik bir toplum içinde ulusal güvenliğin, kamu güvenliğinin korunması, kamu düzeninin sağlanması ve suç işlenmesinin önlenmesi, sağlığın veya ahlakın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması için gerekli olanlar dışındaki sınırlamalara tabi tutulamaz.” denildiğini, Anayasa Mahkemesi ve AİHM’nin, temel normlar doğrultusunda bir temel hak ve özgürlüğü sınırlayan kanun ve uygulamaların denetiminde 3 temel kriter getirmekte olduğunu, bu kriterlerin Anayasa Mahkemesi’nin yerleşik içtihatlarında; “kanunilik”, “meşru amaç” ve “ölçülülük” olarak isimlendirilirken AİHS içtihatlarında ise “kanun ile öngörülme”, “meşru amaç izlenmesi” ve “demokratik toplumda gereklilik” olarak adlandırılmış olup aynı muhtevaya sahip olduklarını, tavan tutar uygulamasının hukuka uygun olup olmadığının tespitinde de bu 3 kritere başvurmak gerektiğini,

 

2.1. Meşru Amaç

 

Toplu sözleşme sağlanan mali hakların belirli bir miktar ile sınırlanması ve fazla yapılmış ödemenin geri istenmesine dair temyiz konusu kararda genel kamu yararı dışında bir amaç güdülmediğinden amacın meşru olduğunun kabul edildiğini,

 

2.2. Kanunilik

 

Tavan tutara ilişkin temel düzenlemelerin şu şekilde olduğunu;

 

2.2.1. 4688 sayılı Yasa:

 

4688 sayılı yasanın 32 inci maddesinin 1 inci fıkrasında; “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.” düzenlemesine yer verildiğini, bu düzenleme içerisinde memurlara yapılacak ödemeler bakımından herhangi bir sınırlama ve tavan uygulaması getirilmediğini; sadece 375 sayılı KHK’nın Ek 15 inci maddesine atıfta bulunmakla yetinildiğini,

 

2.2.2. 375 sayılı KHK:

 

375 sayılı KHK Ek 15 inci maddesinde ise; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” denilerek toplu sözleşme ile sağlanacak mali hakka getirilecek sınırın, hükümet ile ülkedeki toplam üye sayıları nazara alınarak belirlenen yetkili sendikalar arasında tüm işkollarını kapsayan toplu sözleşme ile belirlenmesinin öngörüldüğünü,

 

2.2.3. Aykırılık:

 

Görüleceği üzere 4688 sayılı Yasa ile toplu sözleşme hakkı düzenlenirken, Anayasanın yasaya devretmiş olduğu sınırlama hakkının 375 sayılı KHK’ya devredildiğini, 375 sayılı KHK’nın Ek 15 inci maddesinde de sınırlamanın kendisinin belirlenmediğini, bu belirleme yetkisinin bu sefer merkezi yönetim ile ülkedeki toplam üye sayıları nazara alınarak belirlenen yetkili sendikalar arasında tüm işkollarını kapsayan toplu sözleşmeye devredildiğini, bu şekilde mahalli idarelerde yapılacak toplu sözleşmelerin, kendi sözleşmesinde taraf dahi olmayan bir sendika ile merkezi yönetim arasında yapılacak bir başka sözleşme ile sınırlandığını, bu düzenlemeler ile sınırlama yetkisinin kanun altı bir norma devredilmesinin ise kanunilik ilkesi ile uyarlı olmadığını, zira kanunilik ilkesinin en temel noktasının sınırlamanın kanun ile yapılması olduğunu, özellikle Anayasanın 13 üncü maddesinde sınırlamanın yasa ile yapılacağı belirtilirken “ancak kanunla sınırlanabilir” ifadesine yer verilerek bu hususta kanun altı bir norm ile sınırlama yapılmasına imkân tanınmadığını, dolayısıyla sınırlama yapma yetkisinin öncelikle bir KHK hükmüne, KHK hükmü ile de bir toplu sözleşmeye aktarılmış olmasının ve neticede Kanun hükmünde olmayan bir düzenleme ile tavan tutar uygulamasının getirilmiş olmasını hukuk düzeninin korumadığını, diğer taraftan bu düzenlemeler silsilesinin Anayasal kuralların yorumlanmasındaki temel ilkelerden biri olan, delegata potestas non potest delegari (devredilmiş yetki devredilemez) ilkesi ile de çelişmekte olduğunu, zira Kemal GÖZLER’in bu durumu; “Dolayısıyla bir organın yetkisini devredememesi kural, devredebilmesi ise istisnadır. İstisna olduğuna göre, bu istisnanın var olabilmesi için onun ayrıca ve açıkça öngörülmüş olması ve dar yorumlanması gerekir. Belirli bir hususun söz konusu devredilmiş yetkinin kapsamına girip girmediği konusunda tereddüt ortaya çıkarsa, söz konusu hususun o yetkinin kapsamına girmediği sonucuna ulaşmak gerekir. Zira yukarıda pek çok defa belirtildiği gibi istisnalar dar yorumlanır.” (“Yorum İlkeleri”, kamu hukukçuları platformu anayasa hukukunda yorum ve norm somutlaşması, Haz: Dr. Ozan ERGÜL, Türkiye Barolar Birliği Yayınları S:236, s. 91) şeklinde ifade ettiğini, bu nedenle, Anayasa tarafından Kanuna devredilen yetkinin bu sefer de Kanun tarafından bir toplu sözleşmeye devredilmesinin usulü hukuka uyarlı olmadığını, bir başka söyleyiş ile, belirli bir yürürlük tarihi olan ve tarafları da başka olan bir toplu sözleşmenin bir başka toplu sözleşmeye miktar sınırı getirmek suretiyle sınırlamasında kanunilik ilkesine riayet edilmediğinin ve müdahalenin hukuka uygun olmadığının ortada olduğunu, tüm bu açıklamalar ışığında; tavan tutar uygulamasının usul ve hukuka uygun bir sınırlama olmadığı, bir toplu sözleşme hükmü ile bir hakkın sınırlandırılmasının mümkün olmadığı ortada olup aksi yönde verilen Daire hükmünde ise yasal isabet bulunmadığının açık olduğunu,

 

2.3. Demokratik toplumda gereklilik

 

AİHM, temel hak ve özgürlüklerin sınırlanmasında, sınırlamanın gerekli olup olmadığını belirleme konusunda taraf devletlerin belli bir takdir payı olduğunu kabul etmekte ise de sınırlamanın sadece kanunilik yönüne yani usulüne bakmakla yetinmediğini; içeriğini yani esasını da incelediğini, sınırlamaların içerik açısından denetlenmesi noktasında sözleşmenin her temel hak için ayrı bir düzenlemeye yer vermiş olması nedeniyle Mahkemenin de her temel hak için ayrı bir içtihat geliştirdiğini, sözleşmenin 11/2 nci maddesinde toplu sözleşme hakkının hangi amaçlarla sınırlanabileceğinin sınırlı olarak sayıldığını, bu düzenleme gereğince sınırlamanın “ulusal güvenliğin, kamu güvenliğinin korunması, kamu düzeninin sağlanması ve suç işlenmesinin önlenmesi, sağlığın veya ahlakın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması” hedeflenerek sınırlanması gerektiğini, tavan tutar uygulamasının ise bu hususlara ilişkin bir sorun teşkil etmediğinin açık olduğunu, AİHM’nin de sözleşmenin 11/2 nci fıkrasının yorumu konusunda söyle dediğini; “Ancak, 11. maddede yer alan istisnaların dar bir biçimde yorumlanması gerektiği de göz önünde bulundurulmalıdır; yalnızca ikna edici ve zorlayıcı gerekçeler dernek kurma özgürlüğüne yönelik kısıtlamaları haklı çıkarabilir. Bu tür durumlarda, 11/2 madde bağlamında bir gerekliliğin - ve dolayısıyla “acil bir sosyal ihtiyacın” - söz konusu olup olmadığını belirlerken, devletlerin sınırlı bir takdir hakkı bulunmaktadır ve bu takdir hakkı da, hem kanunu hem bu kanunu uygulayan mahkemelerin, mahkemeler bağımsız olsalar dahi, kararlarını sıkıca denetleyen AİHM kontrolüne tabidir. ’’(Diğer kararları yanında, Demir ve Baykara/Türkiye kararı), dolayısıyla bu sınırlamayı gerektiren acil bir sosyal ihtiyaç bulunması gerektiğini, mahalli idarelerce yapılan toplu sözleşmelere bakıldığında ise; memurlarla yapılan sözleşmeye miktar sınırı getirilirken işçilerle yapılan sözleşmelere bir sınır getirilmediğinin görülmekte olduğunu, herhangi bir sınır olmaksızın yapılan sözleşmeler nedeniyle sınırlama gerektirir bir acil sosyal ihtiyaç doğmadığına göre bu sınırlamanın demokratik toplumda bir gereklilik de olmadığının açıkça görüldüğünü,

 

3. En Yüksek Devlet Memuru Aylığı: Daire Kararında en yüksek memur maaşının sadece gösterge ve ek gösterge nazara alınarak hesaplandığını, oysaki; kamu görevlilerinin mali haklarından oldn “aylık” kavramının ise; zaman içinde hazırlanmış çeşitli kanun ve kanun hükmünde kararnamelerde parçalı şekilde düzenlendiğini ve bu düzenlemelerin karmaşık bir bileşkesi oluştuğunu, memur aylığının temel unsurlarının; gösterge, ek gösterge, taban aylığı, kıdem aylığı, yan ödeme aylığı, tazminatlar (makam tazminatı, temsil tazminatı, görev tazminatı) vs. şeklinde olduğunu, ancak bu ödeme kalemlerinin hangilerinin aylık kavramı içinde yer aldığı konusunda mevzuatta açık bir hüküm bulunmadığını, yasa hükümleri ile aylık kavramının unsurları tam olarak belirlenmemiş olduğundan bu boşluğun yargı içtihatları ile birlikte yorumlanarak giderilmesi gerektiğini, Danıştay İçtihadı Birleştirme Kurulunun E:2005/2,K:2007/l sayılı Kararında;

 

“Öte yandan, 657 sayılı Kanunun 43'üncii maddesinin gerekçesinde, Devlet memurlarına ödenecek aylıklar konusunda, mevcut barem sisteminden ayrılarak yeni bir sistem getirildiği hususuna yer verilmiş ve aylığın tespitinde hizmetin Devlet için taşıdığı değer, hizmetin riski, zorluğu ve şartları ile önem derecesinin belirleyici olacağı kabul edilmiştir. Yine aynı Kanunun 147'nci maddesinin gerekçesinde ise, aylık tabirinin, ister esas görev, ister vekalet görevi, ister ise ikinci görev şeklinde olsun, işgal edilen bir kadro karşılığında ay itibarıyla ödenen parayı ifade ettiği açıkça belirtilmiştir.

 

Buna göre aylık, memurlara esas görevleri dolayısıyla bir aylık hizmetleri karşılığında, görevin önemi, riski ve devlet için taşıdığı değer dikkate alınmak suretiyle belirlenerek ödenen parayı ifade etmektedir. Ek gösterge ve değişik adlar altında yapılan ödemeler ile aylık arasında niteliği itibarıyla bir farklılık bulunmakta, bunlar, aylık adı altında birleştirilebilecek; sebebi, amacı ve işlevi aynı olan parasal bir hakkın unsurlarını oluşturmaktadır.”

 

Denildiğini, bu kararın içtihadı birleştirme kararı olup Sayıştay açısından da açık bir şekilde bağlayıcı olduğunu, bu karar ışığında mali haklara ilişkin düzenlemelere tekrar göz atıldığında; aylık gösterge, ek gösterge, makam tazminatının 657 sayılı Yasada, temsil tazminatının 4505 sayılı Yasada, taban ve kıdem aylığının ise 375 sayılı KHK’da düzenlendiğini, bu düzenlemelerin hiçbirinde bahsi geçen kalemlerin aylıktan sayılmayacağına dair bir bükme yer verilmediğinin görüleceğini, bu durumda uyuşmazlık konusunun, bir temel hak ve özgürlüğü ilgilendirmesi de nazara alınarak yorumun “hürriyet geniş, sınırlama dar yorumlanır” ilkesi gereğince ve Danıştay’ın belirtilen İçtihadı Birleştirme Kararı çerçevesinde en yüksek devlet memuru maaşının tespitinde “esas görevleri dolayısıyla bir aylık hizmetleri karşılığında, görevin önemi, riski ve devlet için taşıdığı değer dikkate alınmak suretiyle belirlenerek ödenen parayı” esas almak gerektiğinin açık olduğunu, hal böyle olunca Türkiye Cumhuriyeti’nde 2017 yılında uygulanan en yüksek devlet memuru maaşının, toplu sözleşme ile sağlanan haklardan çok çok daha fazla olduğunu ve Daire İlamında bu yönüyle yasal isabet olmadığı aşikâr olduğunu,

 

4. Muafiyet Hükmü: 4688 sayılı Yasaya 04.4.2012 gün ve 6289 sayılı Yasanın 30 uncu maddesiyle eklenen Geçici 14 üncü maddesinde de; “15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 inci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.

 

Konusu suç teşkil etmemek ve kesinleşmiş bir yargı kararına müstenit olmamak kaydıyla, 15/3/2012 tarihine kadar, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarrufta bulunarak 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idarelerde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunmaları nedeniyle kamu görevlileri hakkında idari veya mali takibat ve yargılama yapılamaz, başlatılanlar işlemden kaldırılır.”

 

Denilmekte olduğunu, bu maddede, 15/03/2012 tarihinden önce imzalanmış olan sözleşmelerin, sona erdiği tarihten itibaren bir ay içinde yenilenmek kaydıyla, uygulamasına devam edilebileceğinin, ilgili yıl için belirlenen tavan tutarın sözleşme ile sağlanan haklardan daha düşük olması halinde sözleşme tutarlarının uygulanacağının kararlaştırıldığını, bu geçici madde ile sağlanan hakkın 31/12/2015 tarihine kadar uygulanması öngörüldüğünü; ancak bu sürenin önce 31/12/2017, ardından da 31/12/2019 tarihi olarak uzatıldığını, bu itibarla ilk olarak Belediye Başkanlığı ile yetkili sendika arasında 15/03/2012 tarihinden önce sözleşme imzalanmış olup, bu hususun Daire İlamı ile de sabit olduğunu, inceleme konusu sözleşmenin ise 15/03/2012 tarihinden önce akdedilen kök sözleşmenin devamı niteliğinde olduğu ve bu bağlamda 4688 sayılı Yasanın Geçici 14 üncü maddesi hükümlerinden yararlanacağının da Daire ilamında kabul edildiğini, ancak Daire tarafından yapılan yorumda, kök sözleşmede belirlenen parasal tutarın ele alındığını, bu tutara uygulanacak “ÜFE + % 10” yıllık artırım oranının ise göz ardı edildiğini, oysaki sözleşmenin tüm kapsamı ile bir bütün olup yıllık artırım oranının sözleşmeden ayrılarak sadece parasal tutarın kabulüne imkân bulunmadığını; bu yoruma sebebiyet verecek bir mevzuat maddesinin de bulunmadığını, her ne kadar aksi yönde bir mevzuat maddesi de yok denilecek ise de, bu mevzuat boşluğunun yorum yolu ile kapatılması gerektiği anda temel yorum ilkelerinden olan “hürriyet geniş, sınırlama dar yorumlanır” ilkesi gereğince hakkı sınırlama değil genişletme amacına yönelik olarak yorum yapmak gerektiğini, daha doğru söyleyiş ile hakkı genişletmek değil; esasında özel olarak belirtilmediği müddetçe zaten hakkın sınırlanmamış olacağını kabul etmek gerektiğini, bu takdirde yıllık artış oranının da sözleşme ile kazanılmış haklar kapsamında değerlendirmek ve tavan tutarın hesabına katmak gerektiğini, bu takdirde ise eldeki sözleşme ile sağlanan hakların kök sözleşme ile sağlanan haklar ile birebir aynı olduğu ve artırım oranının korunarak uygulandığı; dolayısıyla olayda kamu zararına sebebiyet veren bir ödeme bulunmadığı hususunun kabulünün gerektiğini,

 

5- Şahsınca Kamu Zararına Sebebiyet Verilmediği: Bilindiği üzere harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin “belediye bütçesi ile tahsis edilen ödenek” ile sınırlı olarak ödeme yetkisine sahip olduğunu, Belediye Başkanın teklifi ve Belediye Meclisi Kararı sonrasında imzalanan sözleşmeye istinaden Belediye bütçesine konan ödeneğin ilgili kişilere ödenmesi şeklinde tarafınca kullanılan yetkinin 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu kapsamında kamu zararı olarak nitelendirmenin mümkün olmadığını, tam aksine, sözleşmede belirlenen tutarın -bütçede karşılığı bulunuyor ise- zamanında ödenmemesinden kaynaklı olarak alacağa bağlı her türlü fer’i hakkın da doğması ile kamu zararına neden olunacağını, gider bütçesi üst başlığı altında sosyal ödemeler kalemi içinde yerini bulan sosyal denge ödemesi hakkında ödeme sisteminde miktarı belirlenmiş bir ödeneğin ilgilere ödenmesine ilişkin harcama talimatının verilmesinin harcama yetkilisinin/gerçekleştirme görevlisinin hangi noktada yasaya aykırı davranmış olduğu hususu belirtilmeden “kamu zararı” oluştuğundan söz edilemeyeceğini, diğer taraftan şahsının tek başına bir toplu sözleşme hükmünü uygulama hak ve yetkisinin de bulunmadığının açık olduğunu, bir sözleşmenin feshinin ancak taraflar arasında yapılacak bir uzlaşı ile veya yargısal denetim ile oluşan bir yargı kararı ile olabilecek bir durum olduğunu, belediye başkanının teklifi ve belediye meclisinin onayı sonrasında imzalanan sözleşmenin yerindelik denetimi görevini harcama yetkilisine/gerçekleştirme görevlisine veren bir düzenleme bulunmadığını,

 

Sonuç olarak, yukarıda sunulan ve re’sen dikkate alınacak sair hususlar gereğince Sayıştay 6. Dairesi tarafından tesis edilen tazmin hükmünün bozulmasına/kaldırılmasına karar verilmesi gerektiğini Kurulumuzun bilgisine arz etmiştir.

 

(Temyiz talebinde bulunan her sorumlunun dilekçesi için de geçerli) Başsavcılık mütalaasında özetle; sorumlu savunmasında; Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi, TC Anayasası, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 28, 32 ve Geçici 14 üncü maddesi, emsal Sayıştay Kararları ve diğer ilgili mevzuat hükümlerine göre ödemelerin yapıldığı hususlarının iddia edildiği ve bu meyanda tazmin hükmünün kaldırılmasının talep edildiği ifade edildikten sonra; sosyal denge sözleşmesi kapsamında yapılan ödemelerin, gerek 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 32 ve Geçici 14. maddesi, gerekse 375 sayılı KHK'nin Ek 15 inci madde hükmü gereği, sözleşmeleri sona eren veya karşılıklı feshedilen idarelerin sözleşmeleri, sona erdiği ya da feshedildiği tarihi izleyen bir ay içerisinde, sona erdiği veya feshedildiği tarih ile Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere, Kanunun 32 nci maddesi hükümleri çerçevesinde sözleşme imzalayabileceklerinin belirtildiği, Geçici 14 üncü maddeye göre 15.03.2012 tarihinden önce idareler ve sendikalar arasında değişik adlar altında yapıla sözleşmelerin uygulanmasında, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebileceği, 31.12.2015 tarihinden önce sözleşmenin herhangi bir sebeple sona ermesi ve yeni sözleşme düzenlenmesi (herhangi bir sebeple yeni sözleşme imzalanamaz ise eski sözleşme hükümlerine göre devam edebilir) halinde, 31.12.2015 tarihine kadar (kanun koyucu bu süreyi her yıl uzatması nedeniyle en son uzatılan tarihe kadar yapılan sözleşmeler önceki sözleşmelerin devamı niteliğinde olduğundan) sosyal denge tazminatının, sona eren ilave ödeme içermeden sözleşmede öngörülen hükümler göre, dolayısıyla önceki sözleşmede belirlenen ödeme kalemleri yıllık artış oranın da esas alınabileceğinin belirtildiğini, Belediye ile ilgili Sendika arasında 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve süresi biten sözleşmede, konuları, yıllık artış oranları aynen uygulanan hükümlere göre, yeni yapılan ve önceki sözleşmelerin devamı niteliğinde olan, 2017 yılı işin geçerli sözleşmelerde (01.03.2014 tarihine kadar değil 31.12.2017 tarihine kadar ilk sözleşmede ki artışlar da hesaplandıktan sonra) tespit edilen bedelin ortalama aylık tavan tutarı olarak esas alınması, önceki sözleşmelerin devamı niteliğindeki yeni imzalanan sözleşme ile ilave hükümler getirilerek, bunlar üzerinde bir hesaplama yapılarak ödeme yapılmış ise bu miktarın kamu zararı olması gerektiğinin değerlendirildiği, buna göre, 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve süresi biten sözleşmede, belirlenen, konuları yıllık artış oranları (01.03.2014 tarihine kadar değil) 31.12.2017 tarihine kadar uyarlanarak, tespit edilen bedelin üzerinde yapılan ödeme kamu zararı olması gerektiğinden, bu tutarın tespit edilerek ona göre karar verilmek üzere dosyanın Dairesine tevdiine karar verilmesinin uygun olacağı belirtilmiştir.

 

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

 

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

 

Konunun Esası Yönünden İnceleme:

 

Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” kenar başlıklı 53 üncü maddesinde; “… Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararlan kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir.” hükümleri yer almaktadır.

 

Yerel yönetimlerde çalışan kamu personeline hangi usul ve esaslara göre sosyal denge tazminatı ödeneceği 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 32 nci maddesinde, ödenecek tazminatın aylık tutarına ilişkin tavan tutar ise 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15 inci maddesinde belirtilmiştir.

 

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32 nci maddesinde; “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. …” denilmektedir.

 

30.06.1989 tarih ve 20211 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye 11.04.2012 tarih ve 28261 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 6289 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 33 üncü maddesiyle eklenen Ek 15 inci maddede ise; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” hükmü bulunmaktadır.

 

Bununla birlikte, 23.08.2015 tarih ve 29454 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3. Dönem Toplu Sözleşme”nin yerel yönetim hizmet koluna ilişkin düzenlemeleri içeren dördüncü bölümünün 1 inci maddesine göre; belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) % 100’üdür. Sosyal denge tazminatının yapılması yönünde yapılacak sözleşmelerde tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı belirlenebilir.

 

4688 sayılı Kanuna 6289 sayılı Kanun ile eklenen Geçici 14 üncü maddede; “15/03/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.” denilmek suretiyle 15.03.2012 tarihinden önce akdedilen sözleşmelerin yeni dönemdeki durumunun ne olacağı, bu sözleşmelerin 31.12.2015 (31.12.2015 tarihi Üçüncü Dönem Toplu Sözleşme ile 31.12.2017 tarihine kadar, Dördüncü Dönem Toplu Sözleşme ile 31.12.2019 tarihine kadar, 28.08.2019 tarih ve 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararı gereği olarak da 31.12.2021 tarihine kadar uzatılmıştır.) tarihinden önce sona ermesi halinde yeni sözleşmelerin hangi şart ve kurallara bağlı olarak imzalanacağı ve tavan tutarın ne olması gerektiği gibi hususlara yer verilmiştir.

 

Buna göre; 15.03.2012 tarihinden önce bir sözleşme imzalanmışsa, bu sözleşme, süresi bitinceye kadar geçerli olacaktır. Söz konusu sözleşmenin çeşitli sebeplerle 31.12.2021 tarihinden önce sona ermesi durumunda 31.12.2021 tarihine kadar toplu sözleşme dönemleriyle sınırlı olarak ve üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde yeni bir sözleşme imzalanabilecek, ancak eski sözleşmede unvanlar itibariyle belirlenen tutarın 4688 sayılı Kanun’a göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda geçici 14 üncü maddenin yürürlüğe girdiği tarihte yani 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilecektir. Başka bir deyişle, 31.12.2021 tarihine kadarki dönemde, yenilenen sözleşme ile personele ödenen meblağ, toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutardan yüksek ise, yüksek olan bu tutarların artırılması mümkün değildir. Diğer taraftan bu dönemde, 4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinin yürürlük tarihi olan 11.04.2012 tarihinde uygulanmakta olan sözleşmede öngörülen sosyal denge tazminatı tutarı, akdedilen toplu sözleşmede belirlenen tavan tutardan düşük ise, yeni yapılacak sözleşmede öngörülebilecek en yüksek tutar, toplu sözleşmede belirlenen tavan tutar olan en yüksek devlet memuru aylığı (ek göstergeler dâhil) kadar olabilecektir.

 

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre; 2016 ve 2017 yıllarını kapsayan Toplu İş Sözleşmesinde Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Tazminat Tavan Tutarı 2017 yılında; - 01/01/2017-30/06/2017 tarihleri arasında aylık brüt … TL (9500 x …), - 01/07/2017-31/12/2017 tarihleri arasında ise aylık brüt … TL (9500 x …) olarak gerçekleşmektedir.

 

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri ve açıklamalar doğrultusunda temyize konu ödemeler değerlendirilecek olursa;

 

… Belediyesi ile … Sendikası (…) arasında 01.03.2012-28.02.2014 tarihlerini kapsayan bir toplu sözleşme imzalanmış, sonradan 01.03.2014-31.12.2015 ve 01.01.2016-31.12.2017 tarihlerini kapsayan toplu sözleşmeler ile 2012-2014 yılları arasında yürürlükte sözleşmenin 19 uncu maddesinin ikinci fıkrasında yer alan; “İşveren bu toplu sözleşmenin imzalanmasından sonra takip eden yıllarda tüm nakdi ödemeye tabi diğer yardım ve alacaklar için yıllık ÜFE+% 10 fark koyarak ödemeye devam eder.” hükmünden hareketle sosyal denge tazminatı ödemelerinde sonraki yıllarda ÜFE+% 10 oranında artış yapılmıştır.

 

Yukarıda bahsi geçen ilk sözleşmeye göre 2017 yılında unvanlara göre ödenmesi gereken maksimum sosyal denge tazminatı tutarları; başkan yardımcıları için aylık ortalama brüt …-TL, birim amirleri için aylık ortalama brüt …-TL ve memurlar için aylık ortalama brüt …-TL olarak hesaplanmaktadır. Bu tutarlar mevzuat gereği; 31.12.2015 tarihinden önce (01.03.1014 tarihi itibariyle) sona eren ilk sözleşmedeki tutarlar tavan kabul edilerek arttırılmaması gerektiğinden ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre imzalanan ve 2016 ve 2017 yıllarını kapsayan Toplu İş Sözleşmesinde yerel yönetim hizmet koluna ilişkin 2017 yılı için belirlenen tazminat tavanı tutarından (ilk altı ay için … TL; ikinci altı ay için … TL) fazla olduğundan 2017 yılı için … Belediyesinde çalışan kamu görevlisi personele ödenebilecek en yüksek sosyal denge tazminat tutarlarıdır.

 

… Belediyesi ile … arasında 31.12.2015 tarihinde imzalanan ve 01.01.2016-31.12.2017 tarihleri arasında yürürlükte olan toplu sözleşmenin “Mali Haklar” başlıklı 26. maddesi, “İkramiye” başlıklı 27. maddesi ve “Diğer yardımlar” başlıklı 28. maddesi uyarınca 2017 yılında unvanlar itibariyle ilgili personele ödenen aylık sosyal denge tazminatı tutarlarının ise ÜFE+% 10 uygulaması sonucu yukarıda rakamsal olarak ifade edilen unvan bazında ödenebilecek tavan tutarların üzerinde olduğu ve bu suretle kamu zararına neden olduğu görülmektedir.

 

Temyiz talebinde bulunan sorumlular, birebir aynı nitelikteki temyiz dilekçelerinde; … Belediyesi ile … Sendikası arasında imzalanan sözleşmenin ülkemizin taraf olduğu uluslararası sözleşmeler ve kararların gereğinin tam ve eksik olarak yerine getirilmesinin zorunluluk arz ettiği Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararları çerçevesinde tesis edildiğini, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15 inci maddesi ile getirilen “sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere” hükmünün, sendikal örgütlülüğün ayrılmaz bir parçası olan toplu iş sözleşmesi hakkının kullanımına yönelik kısıtlama getirdiğini, bu durumun ILO’nun 87, 98 ve 151 sayılı Sözleşmelerine, Birleşmiş Milletler İnsan Hakları Evrensel Bildirgesinin 23 üncü maddesine, Avrupa Sosyal Haklar Sözleşmesinin 6 ncı maddesine, Yerel Yönetimlerde Mali ve İdari Özerkliği düzenleyen Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı Sözleşmesinin 6 ncı maddesine açıkça aykırılık teşkil etmesi nedeniyle, Türkiye’nin taraf olduğu ve usulüne uygun bir şekilde onaylanan uluslararası sözleşmeler ile yasal mevzuatın çelişmesi halinde Uluslararası Sözleşme hükümlerinin belirleyici olduğunu hüküm altına alan Anayasanın 90 ncı maddesine göre; anılan Kanun Hükmünde Kararnamenin Anayasa hükümlerine aykırı olduğunu, 2012, 2014 ve 2015 yılı sonunda 2016-2017 yılları için bağıtlanan her üç sözleşmenin de maddi yönden aynı içeriğe sahip olup herhangi bir kalemde artış yapılmadığını, 2012 yılında bağıtlanan sözleşmede öngörülen ÜFE + % 10’luk kalemin 4688 sayılı Kanunun 28 inci maddesinde sayılan ödemeler kapsamında bir düzenleme olduğunu, aynı şekilde 2014 yılında bağıtlanan sözleşmede de bu kalemin yer almasının adı geçen Kanuna aykırılık teşkil etmediğini, 2012 yılında bağıtlanan sözleşmenin 19 uncu maddesinde yer alan hüküm gereği 2014 yılında ve 2015 yılı sonunda bağıtlanan sözleşmelerin eski sözleşmenin tarihsel bir güncellemesinden ibaret olduğunu belirtilmiş(ler) ise de; 2010 yılı öncesinde kamu görevlisi olan memurların toplu sözleşme hakkı bulunmamakta ve sadece yetkili sendika ile hükümet arasında toplu görüşmeler yapılmaktayken, Anayasanın “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53 üncü maddesinde 2010 yılında yapılan değişiklik sonucunda ilgili madde:

 

“İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.

 

Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir. Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir.”

 

Şeklinde değiştirilmiştir.

 

Söz konusu anayasa değişikliği ile yapılan düzenlemenin gerekçesinde; Anayasanın 51 inci maddesinin dördüncü fıkrasının, sendika özgürlüğünü iş kolu ile sınırlamakta ve aynı zamanda aynı iş kolunda birden fazla sendikaya üye olunamayacağını hükme bağlamakta olduğu, bu düzenlemenin ILO sendika özgürlüğüne ve örgütlenme hakkının korunmasına ilişkin 87 sayılı sözleşmesine aykırı olması sebebiyle 51 inci maddenin dördüncü fıkrasının yürürlükten kaldırıldığı belirtilmektedir.

 

Dolayısıyla, memurların toplu sözleşme hakkı mevcut olup, 2010 anayasa değişikliği ile ve akabinde buna uygun olarak düzenlenen 4688 sayılı Kanun ile durum çözüme kavuşturulmuş olup, iç hukuk düzeni ile uluslararası antlaşmalar arasında ihtilaf olabilecek bir husus kalmamıştır.

 

Diğer taraftan, Anayasanın 90 ıncı maddesinin dördüncü fıkrasının son cümlesindeki; “… Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası antlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası antlaşma hükümleri esas alınır.” hükmünün sınır aşan ödemeler ile ilgisi bulunmamaktadır. Nitekim her ülkenin ve bölgenin gelişmişlik düzeyleri birbirinden farklı olması dolayısıyla iç hukuki düzenlemelerle belirlenmiş olan limitlerin, uluslararası antlaşmalarla çelişmesi gibi bir durum söz konusu olamayacaktır. Uluslararası sözleşmelerin genel ve temel kriterleri belirlemesi dışında mali haklara yönelik olarak sınırsız bir ödeme öngörmesi, ulusal düzeydeki karar alma mekanizmalarını da ortadan kaldıracaktır.

 

En yüksek devlet memuru aylığının hesabına ilişkin itirazlara gelince; 657 sayılı Kanunun “Memurlara ödenecek aylık tutarları” başlıklı 155 inci maddesinde; “Bu Kanun’un 36. maddesinde yer alan sınıflara ait gösterge tablosundaki rakamların, Genel Bütçe Kanunu’nda o yıl için tespit edilen katsayı ile çarpılması sonucunda bulunacak miktarlar, sınıfların derece ve kademelerindeki memurların aylık tutarlarını gösterir.” denilmekte olup, buna göre aylık tanımı 657 sayılı Kanunda her derece için tespit edilen göstergeler ile varsa görevin niteliğine göre belirlenen ek göstergeler toplamının kanunlar gereği saptanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunan tutarı ifade etmektedir. Aylık tanımının içerisine aylık gösterge ve ek gösterge dışında kalan diğer ödeme unsurlarının da alınması gerektiğine dair bir hüküm bulunmamaktadır.

 

Sorumlu(lar), aylık kavramının dar yorumlandığını ve bu yorum üzerine kamu zararı hükmünün inşa edilmesinin hukuka aykırı olduğunu belirtmekte ise de; 657 sayılı Kanun’un açık hükmü karşısında farklı bir uygulama hukuki dayanaktan yoksun olacaktır. Bu sebeple en yüksek devlet memuru aylık hesaplamasına ilişkin itirazlar da yerinde değildir.

 

Bu çerçevede, ulusal ve uluslararası düzenlemeler bir arada değerlendirildiğinde yasal sınırı aşan sosyal deneğe tazminatı ödemelerinin 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesi kapsamında kamu zararı oluşturduğu anlaşıldığından; konunun esası yönünden tazmin hükmünde hukuken bir isabetsizlik görülmemektedir.

 

Sorumluluk Yönünden İnceleme:

 

5018 sayılı Kanunun “Üst yöneticiler” başlıklı 11 inci maddesinde:

 

“…. belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir.

 

Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden …; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.

 

Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.”

 

Denilmektedir.

 

Bu hükümlere göre üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından; sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden; mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve 5018 sayılı Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden belediyelerde, meclislerine karşı idari ve siyasi yönden sorumlu tutulmuşlardır. Dolayısıyla verdiği karar ve talimatlar, doğrudan iş ve işlem sürecine dayanak oluşturmadığı sürece, üst yönetici olan belediye başkanının sorumluluğu idari/siyasi nitelikli olup, mali sorumluluğu bulunmamaktadır. Ancak burada yapılan ödeme, doğrudan Belediye Başkanınca imzalanan toplu sözleşmeye dayandığından ortaya çıkan kamu zararından sorumlu bulunmaktadır.

 

Diğer yandan, harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin harcama sürecindeki görev ve sorumlulukları 5018 sayılı Kanununun 32 ve 33 üncü maddelerinde düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde;

 

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir &

Bu sayfa 384 kez görüntülendi.